石建辉:用“真金白银”守护“绿水青山”——湖南财政支持生态强省建设的实践与思考

发布时间:2019-12-14 19:52:20 浏览:341

     习近平总书记反复强调“绿水青山就是金山银山,保护环境就是保护生产力,改善环境就是发展生产力。” 2013年11月总书记在湖南考察时,要求“真正把生态系统的一山一水、一草一木保护好”;2018年4月到长江岳阳段考察时,又嘱托湖南要“守护好一江碧水”。党的十八大以来,全省财政系统在省委省政府的坚强领导下,深入贯彻习近平生态文明思想,着力在增投入、转方式、建机制上下功夫,不断加大对污染防治攻坚战的支持力度,推动全省生态环境持续改善,生态强省建设取得积极进展。当前,人民群众对良好生态环境的期盼越来越高,全省财政部门要坚持以习近平生态文明思想为指引,积极回应人民群众的所想、所盼、所急,进一步强化财政投入保障,优化财税制度设计,加快推进生态强省建设,坚决打赢污染防治攻坚战,让绿色成为三湘大地最耀眼的底色,让湖南生态优势转化为高质量发展的持久竞争优势。

  一、财政支持生态强省建设的做法及成效

  近年来,全省财政系统坚持贯彻新发展理念,优先支持生态文明建设,力度前所未有。2013-2018年,全省财政用于生态建设和污染防治的投入,年均增长12.1%,比同期全省财政支出增幅高出2.1个百分点,生态环保投入占一般公共预算支出的比重从3.36%提高到5.15%,迈出绿色发展的坚实步伐。

  集中财力,突出加大对生态环保重点领域的支持力度。调整优化财政支出结构,加大资金统筹整合力度,促进资金向全省污染防治攻坚战的主战场倾斜,向环保治理的重点领域和薄弱环节倾斜,向人民群众关注、关心的生态领域倾斜。一是支持实施“一号重点工程”。2013-2018年,全省各级财政支持开展湘江治理两轮“三年行动计划”,实施各类整治项目3578个,关停涉重企业1182家。经过重拳整治,湘江流域重金属浓度明显下降,流域内省控断面达到或优于Ⅲ类水标准比例达到96.7%。二是支持开展洞庭湖生态环境专项整治。省财政安排资金,支持开展洞庭湖“五大专项行动”;推动实施洞庭湖生态环境专项整治“三年行动计划”,支持湖区市县推进八大领域治理工作;支持洞庭湖区矮围网围清理整治。“长江之肾”的水生态体系得到有效修复,八百里洞庭浩浩荡荡的壮观景象得以重现。三是整体推进水、土、大气及农村环境综合整治。2016-2018年,省财政安排资金,支持重点流域、重点区域水污染治理;支持开展土壤污染详查、污染治理修复、监测能力建设等工作;安排新能源汽车推广资金、绿色公交奖补资金、重点领域减排资金,支持大气污染治理;支持全省123个县市区实施农村环境综合整治整县推进项目;安排债券资金,重点用于农村厕所改造、农村污水治理等方面。2018年,湖南地市空气优良天数占85.4%,比全国平均水平高6.1个百分点;345个地表水考核断面Ⅰ~Ⅲ类水质接近95%;地级城市黑臭水体消除比率达95%;县以上城镇污水处理率达95%,90.2%的村庄实现了生活垃圾有效治理。

  敢为人先,大力建立健全生态补偿机制。坚持算大账、算长远账、算综合账,加快建立纵横联动的生态补偿制度,让保护生态环境的地方不吃亏、得实惠。一是建立水生态补偿机制。一方面,出台全省流域生态保护补偿机制实施方案,将湘资沅澧“四水”纳入生态补偿,补偿范围涵盖全省所有县市区。鼓励流域上下游相邻市县政府间签订横向生态补偿协议,省财政根据工作绩效给予奖励。另一方面,积极构建省际流域生态补偿机制,目前已与重庆市政府签订跨省补偿协议,共同维护酉水流域生态环境安全;与江西省政府签订了渌水横向生态保护补偿协议。二是构建大气生态补偿机制。在全国较早出台省级环境空气质量奖惩办法,省财政采取“据实考核、奖优罚劣”的原则,对环境空气质量改善的市州给予奖励,对环境空气质量恶化的市州给予惩罚。支持14个市州开展大气生态补偿工作。三是健全生态保护财力性转移支付制度。完善生态功能区转移支付资金管理办法,让55个国家级重点生态功能区县、14个省级重点生态功能区县从绿水青山中得到财力实惠。统筹整合生态保护专项转移支付,建立与生态考核结果挂钩的奖励机制,根据考核结果安排综合性生态保护补偿补助。四是建立南山国家公园生态补偿机制。2018-2020年,省财政每年筹集资金,专项用于南山国家公园体制试点区生态补偿,力争通过三年左右的时间,在南山试点区建成生态绿色保护、产业绿色转型、社会绿色发展的生态补偿长效机制。

  先行先试,以优良的工作绩效争取中央支持。积极开展污染防治和生态建设领域改革试点,以敢为人先的气魄和攻坚克难的担当,探索更多绿水青山与金山银山有机统一的湖南经验。一是成功入选国家山水林田湖草生态保护修复工程试点。2018年,湘江流域和洞庭湖山水林田湖草生态保护修复工程试点方案顺利通过财政部等三部委的竞争性立项评审。今后三年,湖南将加大投入,全力打造“清水长廊”,确保清水入湖、清流出湘。二是积极开展重金属污染耕地修复试点。2014年以来,全省启动重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点工作,重点支持长株潭地区重金属污染耕地修复治理,促进耕地保护与质量提升,保障国家粮食安全和人民群众“舌尖上的安全”。三是深入推进城市地下综合管廊和海绵城市建设试点。推介长沙市和常德市入选全国城市地下综合管廊和海绵城市建设试点。同时,省财政另筹资,支持湘潭市、郴州市和永州市开展城市地下综合管廊建设,支持岳阳市、望城区、津市市、凤凰县开展海绵城市建设。四是率先推出两型采购。出台政府采购支持两型产品政策,支持促进绿色产品生产和销售。目前全省已发布七批两型产品政府采购目录,认定203家企业749个产品。

  二、当前财政支持生态强省建设中的困难和问题

  通过财政真金白银投入,湖南生态环境状况大为改善。但同时也要清醒地看到,全省污染防治压力仍然较大,优质生态产品的供给能力仍然不足,打赢污染防治攻坚战的任务仍然十分艰巨。从财政的角度来看,当前财政推动生态强省建设主要面临四个方面的困难和挑战:

  一是有限财力与巨大环保支出的矛盾较为突出。湖南是农业大省、人口大省、财政穷省,经济发展基础较为薄弱,人均财力水平很低,收支矛盾一直较为突出。特别是今年,全省落实中央大规模减税降费政策、做实地方财政收入等措施,都将对财政增收造成较大影响。与此同时,全省生态文明建设还需要大量资金,还存在许多薄弱环节。比如,2018年全省60个国考监控断面还有4个未达到国家考核目标,60个重金属监测断面仍有18个超标,湘江部分支流还存在重金属超标现象,资江流域锑超标、沅水流域总磷超标问题长期存在,部分市州大气质量指标不够稳定,人居环境整治任务重,污水垃圾、农村厕所等配套建设筹资压力大,等等。如何处理环境保护日益增长的资金需求与地方有限财力之间的矛盾,考验着财政部门的政治担当和理财智慧。

  二是“九龙治污”带来的资金碎片化问题较为严重。污染防治和生态文明建设是一个系统工程,需要跨部门联合行动,集中财力,形成一揽子方案,实施一系列重大污染防治工程。然而,目前全省环保投入仍以项目申报和应急支持为主,相关职能部门在安排项目资金时,习惯于从本部门职责出发,资金安排较为分散,项目资金整合难度较大,部门间整体治污效果欠佳。这就要求财政部门立足全局,秉持公正,提出合理可行的资金整合方案,引导各职能部门将资金集中投向环保重点领域和关键环节,最大限度地形成防污治污工作合力。

  三是社会资本对环保领域投入受限。污染治理和生态建设需要持续高强度投入,单靠财政资金是远远不够的。政府与社会资本合作(PPP)模式是弥补财政资金投入不足的有效途径。目前,社会资本参与环境保护、污水垃圾处理和人居环境改善的积极性很高,但由于此类PPP项目对企业资质、处理技术、资金管理及资源整合能力要求较高,加之相关制度设计不到位,部分市县又固守传统投融资模式,导致社会资本参与环保类建设项目受限,投入不足。

  四是环保领域责任主体和支出责任有待进一步明晰。目前,我国治污主体责任不明晰,公民和企业环保意识不强,致使大量环境污染治理和生态修复任务只能由政府承担,客观上增加了各级财政的支出负担。地方环境保护和治理设施建成后,由于管理主体不明确,运维资金难落实,管护人员不到位,导致部分环保设施不能持续运转,造成财政资金浪费。此外,省市县环保支出责任不清晰,既存在重复支持的交叉领域,也存在各方都不管不顾的空白地带;部分市县“等靠要”思想严重,环境保护支出严重依赖上级补助。

  三、进一步推进生态强省建设的财政方案

  总书记指出,生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,是关系民生的重大社会问题。全省财政系统要进一步提高政治站位,健全财力保障机制,优化财税扶持措施,不断加大对污染防治攻坚战的支持力度,加快建设天蓝地绿水清土净的美丽新湖南。

  加大财政支持力度,进一步拓宽资金来源渠道。建立健全稳定的生态环境保护资金投入机制,确保投入力度与污染防治任务相适应,确保中央和省委、省政府关于污染防治各项决策部署落到实处。正确处理好政府与市场、“有形的手”与“无形的手”之间的关系,真正让市场在资源配置中发挥决定性作用。进一步推进环境污染第三方治理和服务,全面规范PPP模式,灵活运用财政贴息、股权基金、以奖代补、政府采购等方式,引导更多社会资本参与环境保护事业发展。比如,可探索推行绿色贷款,由财政给予适度贴息,引导银行提供更多生态环保贷款;探索生态环境治理备用金制度,让采矿权人为破坏生态环境的行为支付治理成本;引入生态保险,降低投保人的风险。

  突破部门利益藩篱,进一步集中财力办大事。优化财政资金配置,推动生态环保类资金跨部门、跨专项深度整合,着力破解“上合下不合、形合神不合”的问题,促进财力更多地向湘江保护“一号工程”、洞庭湖综合治理等重大环保工程倾斜,促进四水协同、江湖联动,守护好一江碧水。以山水林田湖草生态保护修复工程试点为契机,把治山、治水、治林、治田、治湖、治草等专项资金集中统筹,加快推动“一湖三山四水”生态屏障建设。推进财力下沉,进一步扩大市县对环境保护转移支付资金的自主权,允许市县在不改变资金使用大类的情况下,将支持方向相同、扶持领域相关、管理方式相近的资金整合使用。

  明确治理主体责任,进一步完善生态补偿机制。坚持“谁污染、谁治理,谁保护、谁受益”,理顺省市县财政环保事权与支出责任,避免出现推诿扯皮、无序治理等问题。按照“绩效评价、以奖代补”的原则,引导和鼓励当地政府根据实际开展环境保护和治理工作。支持深化省以下环境保护监测监察执法机构体制改革,推动解决环保执法软约束问题。加快健全流域生态补偿机制,鼓励上下游市县签订生态补偿协议,建立涵盖全省“一湖四水”的流域横向生态补偿机制。探索对口协作等资金补偿以外的横向生态保护补偿方式,让保护环境的地区真正受益。深化与江西、广东等周边省份合作,加快推进跨省流域横向生态补偿机制建设。

  加强环保资金监管,进一步提高资金使用绩效。完善项目储备库制度,提前谋划和遴选一批重点环保工程。对生态环保资金实行全面预算绩效管理,加快建立以改善环境质量为目标的资金分配机制,突出结果导向,以空气质量指标、断面水质监测数据以及土壤污染治理成效等作为资金分配的主要依据,对绩效一般的政策和项目督促整改,确保每一分钱都用在刀刃上。加大对环保类资金的监督检查力度,防止出现资金闲置趴账、贪污挪用等现象。

  (作者为省财政厅党组书记、厅长)

文档来源:湖南省县域经济研究中心 作者:佚名

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